编者按 优化营商环境是市场经济健康发展的需要，也是我国深化体制改革的必然趋势。党的十八大以来，习格外的重视优化营商环境，作出一系列重要指示要求，强调“营商环境只有更好，没有最好”。即日起，中国经济时报选取刊发国务院发展研究中心的系列研究文章，全方位、多角度深入分析，为优化营商环境建言献策。

  提升市政公用服务现代化水平是优化营商环境的重要内容，也是提高人民群众获得感、幸福感的重要举措。为充分了解我国市政公用服务存在的明显问题，我们借鉴世界银行新的营商环境评估体系等国际通行规则，从行业监督管理、报装接入、服务的品质和设施共享等四个方面，对水电气和互联网服务等领域进行了调研。调研发现，我们在上述四个方面都存在一些短板，须持续改进完善。

  市政公用服务具有自然垄断性质，对其进行高质量监管，有利于企业及居民用户获得可靠、经济、高效的公用服务和产品，更有助于行业可持续发展。国际上，很多国家对公用事业都采取了政监分离的体制，即行业管理与监督适当分离，如电力领域，美、英、澳等国家都设有独立的电力监督管理的机构，与能源宏观管理部门相分离；供水领域，英国饮用水检查署、荷兰自来水厂协会等都是独立于政府或行业管理部门的监督机构；互联网服务领域，根据国际电信联盟2021年调查，全球80%多的国家都设有独立的电信或信息通讯监督管理的机构。我国市政公用事业目前均采取政监合一的体制，即相关行业管理部门同时承担监督职能，这样做有利于统一规划、管理和执行。下一步，要把提升面向客户的真实需求的监管能力作为重点，完善服务的品质监督保障和考核机制，建立引入社会各方参与的监督机制，形成更加公开透明的监管格局。

  一是加强对市政公用事业领域服务可靠性指标的研究与规范，并定期监测统计各项指标。可靠性指标是服务质量的具体反映，也是不断的提高服务质量的监督工具。调研发现，除了电力领域已形成比较规范的可靠性指标并统一监测外，供水、互联网服务等领域要么没形成统一的行业指标，要么不进行监测统计，是行业监管的一项短板。建议尽快从用户方面出发，借鉴国际通行做法，在各领域形成一套能够反映服务可靠性的指标，并建立指标监测、统计和考核机制，推动各市政公用服务企业不断的提高服务的品质。

  二是完善公用事业服务质量的监督保障机制。梳理各领域的行业法律和地方管理规定不难发现，我国对水电气暖网等市政公用服务都有相应的质量发展要求，并明确对达不到要求的企业会予以处罚、追责，但或者处罚金额非常低、没有与时俱进，或者没有具体的处罚金额，实践中也缺乏操作机制、很少有执行案例。目前，供电领域保障服务质量的奖励惩罚机制已建立，且已经在部分城市实施，如上海2019年制定《上海电网公司运营效率和服务的品质考核办法》，规定“若供电可靠率高于上年，则奖励100万元；若供电可靠率等于上年，不作奖惩；若供电可靠率低于上年，则处罚100万元”，并在明确操作规则后实际执行。建议各领域在明确服务可靠性指标，且能够统计监测的基础上，完善相关管理制度、明确操作规则，确立对市政公用服务企业是不是达到服务的品质的奖励惩罚机制并实际执行，监督保障服务质量。

  三是定期发布监管报告，将本地区市政公用事业的报装流程、可靠性指标、服务价格等信息及时向社会公布。发布监管报告是衡量监管透明度的重要指标，很多国家的相关监督管理的机构都会定期发布，如基础电信服务领域，根据国际电信联盟调查，全球有近40%的国家向社会公布年度监管报告。发布监管报告有利于社会各方监督，有利于维护用户对服务价格、质量的知情权，某些特定的程度上也能起到降价提质的作用，如我国互联网资费采取市场定价模式，企业反映不同渠道、不同接入方式、不同质量保障的产品价格差异较大，且社会上对资费水平及其变动趋势缺乏权威监测，很难作出准确判断，监督管理的机构如能发布各运营商的价格信息并比较分析，对于用户选择和促进资费趋于合理非常有帮助。

  四是进一步发挥行业协会和用户的主动监督作用。我国各领域的法律和法规和管理制度等都明确规定设立服务投诉机制，各地也都设有独立于市政公用服务企业的12345投诉电话等，统一接受和处理用户投诉。但主动收集和分析用户反馈信息还不够，目前主要由市政公用服务企业自身来做，缺乏独立的第三方机构，国外在这方面有很多实践，如英国在供水领域设有用户服务委员会，向政府或监管部门反映用户对供水服务及运行的意见，并接受和调查用户的投诉。建议各地进一步发挥各领域行业协会作用，赋予其保护用户权益的监督职能，主动收集用户意见、分析运作情况、提出改善建议，从用户侧监督提升服务质量。

  优化规范报装接入流程，落实红线外免投资政策，形成公开透明的接入收费长效机制

  一是从用户办事角度进一步规范和精简报装接入环节。特别是属地管理的水气暖接入，以及过去没有纳入营商环境评价的互联网接入，这些领域大部分企业目前还是按内部工作流程设计接入环节和时间。下一步，要从用户角度加以规范精简，以有无资源或是否要掘路等条件进行分类，明确并向社会公示不一样项目接入的用户办理环节，同时要逐步优化内部流程，压缩用户全流程实际接入时间。

  二是优化挖掘道路施工许可审批。道路挖掘涉及规划、交通、交管、属地街道等多个部门和多个行政许可事项，是制约外线施工进度的一个主要的因素。目前，很多地方已经探索出了一些好的做法，如对各事项采取并联审批、对一定区域和规模的低风险项目实行备案制、集成各事项为“一件事”办理等。下一步，要将这些做法推广到更多地方和领域，并进一步解决实施过程中的一些障碍，如行政许可与属地街道各部门间的衔接、施工与道路修复间的协调等，将行政许可与实际可动工一体考虑，切实减少施工外时间。

  三是加快红线外免投资政策落地。建筑红线外免投资政策落地能够大幅度降低各地水电气暖的用户接入成本，更有助于市政公用服务企业提前布局和建设相关基础设施，降低实际接入时间。目前，受经济社会持续健康发展水平、财政状况等差异的影响，各地红线外免投资配套政策出台及执行情况差异较大。多数地区直接转发或引用《关于清理规范城镇供水供电供气供暖行业收费促进行业高水平发展的意见》（国办函〔2020〕129号）的条款作为地方文件，没有对投资范围、资产金额来源和拨付程序等关键事项作出明确规定。部分已出台实施方案的地区，政策适合使用的范围涵盖不全，或者要求市县再明确具体执行标准，导致实际落地困难。仅有少数地区形成了可执行的操作方案，真正的完成了政策落地。建议各地加快推出细则，借鉴一些地方的经验做法，明确以基础设施配套费、土地收储资金等作为地方政府的资产金额来源，分项目类型建立投资分担、资金拨付和工程实施等机制，让用户尽早享受红线外免投资红利。

  四是建立公开透明的接入收费长效机制。国办129号文明确要求对水电气暖领域各种不合理接入收费进行清理，各地依照国家统一部署开展了自查自纠、专项整治等工作，有关部门也对商务楼宇宽带接入市场开展了联合整治，清理取消了各种名目的不合理接入收费。下一步，要形成长效机制，在制度上将各领域各环节的接入收费规定下来，向社会公开公示收费项目、收费标准，完善检查和投诉机制，监督各地持续规范和降低市政公用设施的接入费用。同时，要着重关注转供服务的接入收费和用户红线内建设的竞争限制行为，防止各种隐性收费。

  一是聚焦用户反映的明显问题和实际的需求，持续优化改进。调研中企业反映了各领域中存在的一些问题：电力领域，企业反映高压接入时间仍然比较长，尽管国家已明确要求办理时间控制在32个工作日以内，但受基础配套不完善、行政审批复杂、停电计划等影响，整体下来2—3个月时间较为普遍；此外，停电通知还不够精准，不能及时直达给用户。供水领域，企业反映办事便利化有待大幅度提高，如绝大部分地区供水报装还不能够做到全程网办，施工图审核环节必须去大厅，整体的实际网办率较低；再如由于各地智能水表普及率还不高，导致使用的过程中的计量、交费等办事不够便捷。建议各地市政公用服务企业建立与用户间的沟通机制，主动收集用户的“急难愁盼”问题和实际的需求，从易到难逐一解决，逐步的提升用户满意度。

  二是对标国际先进，紧抓短板弱项，推动行业运行效率持续提升。供电领域，我国电压稳定性水平已达到国际领先水平，但在电网综合线损方面还存在一定差距，国内主要城市的线%上下，而国际上很多城市都在3%左右，需要各地供电企业加强电网规划和改造，从技术、调度、管理等方面入手，不断降低电能损耗。供水领域，在城市供水管网漏损率方面有很大的差距，全国各个城市大多在10%左右，北京、上海等大城市也都在9%上下，处于全球主要城市的中间位置，国际上很多城市已达到5%左右的领先水平，需要各地供水企业不断健全管理制度、完善供水管网设施，加强智能化改造，提高管网压力调控水平，综合施策切实提升供水效率。

  市政公用基础设施及信息共享是提高设施配置和接入效率的重要手段。调研也发现，电力服务和互联网服务中断频率之所以相比来说较高，其中很大一个原因是线路被外力破坏或掘断，表明各地在基础设施及信息共享方面还有很大优化空间。

  城市综合管廊是实现市政公用设施共享的重要方法。我国从2015年开始在全国大范围试点综合管廊建设，国家多次发文要求各地有序推进，并出台了规划规范、技术标准、实施要求等制度，各地也相应制定了发展规划、资金筹措、有偿收费等配套政策，大规模城市综合管廊建设格局初步形成。下一步，要指导各地因地制宜、统筹规划、有序推进，特别是大城市要加强在老旧管网改造中协同建设综合管廊。同时要指导各地加强管廊建设的投融资创新，加强管廊有偿使用监管，提高管线入廊积极性和管廊利用率。

  二是推动各地尽快建设统一共享的城市基础设施数据库和地理信息系统。各地水电气网行业或企业均有独立的管网数据信息系统，但尚未整合共享。一些市政公用服务企业也反映，由于缺乏信息共享，施工全套工艺流程中如需掘路、埋管，一般要委托综合管线服务单位，并与相关企业一一协商，确定是不是可以施工，不仅时间周期长，还要产生额外成本。建议推动各地尽快建设统一共享的城市基础设施数据信息平台，由城市综合规划部门牵头，将分散在水电气网各行业各企业的管网数据信息集中，在保障安全的基础上实行按需共享。